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公务员职务职级并行：利于淡化官本位思想
http://www.anhuigwy.org 2015-01-23 来源：人民网
（原标题：公务员职务职级并行 专家称有利于淡化官本位思想）
2014年12月13日，北京市各级机关2015年考试录用公务员公共科目笔试结束，考生正陆续走出考场。工作重、压力大、工资低，成为近年来基层公务员最多的抱怨，这也影响了很多人对报考公务员的热情。
“5加2”、“白加黑”、“夜总会”，还要犯上“副科病”？当基层公务员抱怨自己工作繁重、压力极大时，公务员职务与职级并行制度改革将在全国范围普及。这意味着，未来，公务员即使走不通“升官”这条路，也可以通过职级的晋升提高自己的待遇。
王刚涨工资了，418元，不多，但还是让这名在甘肃陇南市礼县干了多年的公务员兴奋了好一阵。
过去的18年，王刚一直是正科级，没想到，在退休之前，他等来了体制的福利。
2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议上，审议了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》（以下简称《意见》）。会议指出，在职务之外开辟职级晋升通道，有利于调动广大基层公务员的积极性。会议同时还要求，在全国县以下机关实施这项改革，要总结试点工作经验，坚持好的做法，改进存在的不足，认真抓好组织实施。
对于这项改革，另一个更形象的说法是，公务员不升职也可以加薪，工资可能比局长还高。王刚所在的甘肃礼县，正是试点之一。早在《意见》被审议前，他就已经成了第一批吃螃蟹的人。
“5加2”、“白加黑”、“夜总会”，还要犯上“副科病”
工资条是从2014年元月开始变化的。
原本，王刚已经作好了心理准备，从正科岗位上退休。虽然离副处仅半步之遥，但那是道不可逾越的“天花板”。
“现实中，大部分基层公务员是在办事员和科员两个级别走完全部仕途的，约九成公务员是科级以下干部。”国家行政学院副教授胡颖廉在接受中国青年报记者采访时说道。
此前，他曾撰写《大数据解读基层公务员生存状况》一文，文中提及，“无数基层公务员在权力‘金字塔’的底层消耗着青春和激情，有的人工作几十年还是副科长，自嘲患上了‘副科病’。”
“过去，科员有可能一辈子是科员，正科一辈子是正科。” 王刚说，礼县试点职务与职级并行制度之后，让很多人有了盼头。“对基层公务员而言，这或多或少是一种激励。”
王刚拿自己举例，调整后，他的行政级别从18级上调至17级，上调了一级，工资涨了418元。加上他正科的基础工资4200元，工资涨至4600多元。
在东部某镇政府工作的刘霞，很早就听说过公务员职务与职级并行制度，也知道一些地方正在试行。但刘霞不知道，这项改革什么时候能惠及到她所在的地区，也不知道，改到她身上，又会是个什么样。
说起自己的工作，刘霞只用了一个字来形容：累。
2009年，刘霞大学毕业，考取选调生，去了镇政府办公室。起初，自己饱含热情，但随着工作内容进入周而复始地接打电话、收发文件、接待来访后，这份热情逐渐被消磨。
“上面千条线，下面一根针。”刘霞说，且不提这些工作有多大技术含量，干了大半年，她也还是说不清自己到底是负责哪些工作的。“我们是直接跟老百姓接触的，上面还要对接各个部门，什么都得管。”刘霞说，她只知道，自己的手机要保持24小时开机，好确保一个电话就能找得到她。
“他们经常用‘5加2’、‘白加黑’、‘夜总会’这些词来调侃自身的工作强度。”胡颖廉介绍说，所谓“5加2”，就是指周末加班不休息，“白加黑”指的是白天夜里连轴工作，“夜总会”则是指经常安排在晚上开会。胡颖廉曾在公务员中做过一项调查，收到最多的抱怨就是“工作繁重、压力极大”。
但与之相对应的，是基层公务员重要的地位。“他们扎根基层，是最接近群众的公权力行使者，深刻影响着中国基层治理的现状和未来。”胡颖廉说。
尽管工作年限并不长，刘霞也早早为自己的将来忧心起来。
“做得久了，提拔升迁几乎快成为衡量自身价值的唯一标准。” 刘霞说，身边有不少同事都是这个想法，如果多年还混不上去，在朋友面前就会觉得很丢脸。“现在，好多同学都混得比我好，我都不敢去参加同学聚会了。”刘霞沮丧地说。
也因此，为了往上走，刘霞也是铆足了劲。读在职研究生，考副科级干部，参加中央机关遴选……只要有机会，她都想去试一试。
“级别升不上去，工资也就动不了。”刘霞说，好在自己是女孩。她的很多男同事，提起结婚买房都犯愁。
据胡颖廉介绍，现行的职务和职级制度中，各种待遇都是与行政职务级别挂钩的，这导致了浓厚的“官本位”意识。公务员全方位发展空间有限，所有人都要走竞争行政职务这条唯一的通道。
“不成为处级干部，公务员就无法拿到相应的待遇。但实际上，处级以上干部在公务员群体中是极少数的。很多基层公务员即使工作几十年一直到退休，待遇也没有显着提高。这与社会其他职业的晋升模式形成了强烈的反差。”胡颖廉说。
也因此，刘霞曾不止一次想过，如果再这样继续下去，自己可能真的要离开体制内了。
改变来了，打开另一条晋升之路
就在刘霞忧心忡忡的时候，王刚已体会到了一些变化。
作为职务与职级并行制度的先行试点之一，甘肃礼县异常低调。中国青年报记者致电礼县有关部门时被告知，“目前该项工作正在试点阶段，文件明确要求不报道，不宣传。”
但据王刚估计，整个礼县和他一样享受副处级待遇的正科级干部不超过100人，集中在县直部门。而这一次职务与职级并行改革的受益者范围，不超过300人。
周萍也幸运地成为这少部分率先的受益者。“确实没有想到，这是一件很高兴的事。”
尽管隔着电话，记者仍能感受到从电话那头传递过来的喜悦。
周萍1991年参加工作，至今已经工作了24年，但仍然是普通科员。这一次试点，按照政策，她享受上了副科级待遇。2014年12月，她的工资条一次性多了4000多元，而她的基础工资只有3100元。平均下来，她每月增加了340多元。
不过，不管是王刚还是周萍，并不清楚工资上涨部分属于职务工资还是级别工资。
一位西部某县长期担任会计职务的公务员向记者介绍：县级以下公务员工资构成分两大块，一部分是基础工资，由职务工资和级别工资两部分构成；另一部分是津贴。
这位知情人士举例说，正科级公务员的职务工资为510元，副处级公务员则为640元；级别工资主要考虑工作年限，一般情况下，两年涨一档，5年涨一级。此外，工作津贴则视各县财政状况而定。
相较于全礼县一万多名“吃财政饭”的大盘子来说，此次礼县试点的受益者300人还尚数一小部分。但这次工资上调的消息，还是在礼县不胫而走。在百度贴吧“礼县吧”等地，有关这次试点的情况也是被热议的话题。
2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《意见》，并指出要在全国县以下机关实施这项改革，要总结试点工作经验，坚持好的做法，改进存在的不足，认真抓好组织实施。
这意味着，公务员职务与职级并行制度将迈出试点，开始向全国范围普及。
在胡颖廉看来，这样的改革势在必行，能帮助公务员们在“升官”这条狭窄的路径之外，开拓出另一条晋升之路。
胡颖廉拿现在的基层公务员晋升时间和过去做了比较。“过去一个普通的办事员，从基层升到科级干部，可能耗一辈子都升不上去。现在，如果从一个普通办事员升成科长，根据职级的话，十几年就可以了。” 胡颖廉说，这是很大的进步。
在相应考核体系的保障下，对不同职位的公务员设立不同级别，使其获得除行政职务提升以外更多元的发展空间。胡颖廉认为，这可以改变过去公务员晋升“千军万马走独木桥”的景象。“实现多轨道并行，是更加科学合理的发展途径。”胡颖廉说。
“终于不用跟同事奔着同一个领导职务去了！”
但是，试点中也引发一些争议。
据《南方周末》报道，在另一试点江西九江县，按照规定，一般科员要升到正科级待遇，需要工作27年。不少公务员认为，晋升时间太长，加上工资涨幅又只有100多元，让他们对这项制度的期待打了折扣。
“晋升时间不可能再缩短了，但可以把工资提上去，或用其他激励方式激励他工作，给他更多的出口。”胡颖廉解释说，县里面是处级单位，没有多少科级职务，受机构规格和职数限制，基层公务员晋升空间狭小，那么多基层公务员，不可能四五年就升到科级。
“当不了多大官，但是工资不会低。这对于勤恳做事的‘老实人’无疑是有利的。”胡颖廉说，完善职务和职级并行制度，更有利于淡化“官本位”思想，鼓励更多人坚守一岗、专攻一行，在职业稳定性中提升履职专业性。
“从长远看，改革将对整个公务员系统的升级改造和效能提升产生深远影响。”胡颖廉说。
然而，公务员涨工资，一直是一个敏感的话题。
就在几天前，有媒体报道，国务院1月12日下发了最新的公务员加薪文件，引发舆论关注。报道称，调整方案显示，最高级别正国级官员最高基本工资，由7020元增至11385元，涨幅62%；最低级别的办事员基本工资，则由630元增至1320元，涨幅110%。报道还称，方案指出，今后，公务员工资原则上每年或每两年调整一次。
但紧接着，《新京报》20日的报道即表示，公务员工资涨六成系误读。人力资源和社会保障部副部长胡晓义还称，“不能以网上传的文件为准”。不过，胡晓义也明确表示，公务员工资调整方案已经出台。
“公务员凭什么加工资？”新一轮消息，又引起一部分舆论的反弹。网民“lyno111l”就认为，公务员有高温费和岗位津贴，工作环境有空调，不应再涨。此外，2014年1月，本报中青舆情监测室的调查结果也显示，67% 的网友不赞成公务员加薪。
“关键是公务员的津贴没有公开透明。” 武汉大学公共管理学院教授李和中认为，这是老百姓觉得公务员工资“有猫儿腻”的重要原因。
李和中介绍说，津贴金额是各地各部门依据各自经济发展水平、工作特性确定的。不同地区、甚至同一地区的不同部门，彼此间都会有很大区别。
“津贴没有公开，公务员工资和明面上就有差距。实际上，有些发达城市，生活成本也高，一个月多给公务员一些津贴，公开出来，我想老百姓也不会有太大的意见。”李和中补充到。
胡颖廉还提出，应当对公务员津贴进行规范，解决地区差别不合理的问题。
胡颖廉曾做过调查，现实中，省与省之间最高和最低的津补贴，相差可达3～4倍。而同一省内的不同地区，也存在很大差距。
“这不仅挫伤了积极性，也直接影响行政效率。” 因此，胡颖廉认为，有必要根据各地区、各部门资源、财政状况的不同，统一津贴、补贴的发放标准。
“公务员制度改革不能仅仅局限在职级与职务相分离，应该和其他改革联系到一起，比如工资改革、绩效考核等，”胡颖廉说，“不能‘头痛医头脚痛医脚’，需要全面改革。”
李和中也提出，可以尝试给个别工作特别繁重的公务员岗位提高薪资，并纳入正常工资体系。“有些基层一线、刚入职的公务员工作繁重、工作压力极大，薪资可以适当向这类公务员倾斜。”
李和中还建议，可以尝试扩大县以下公务员的级别提升幅度。“比如，正科级的级别数可以达到原本匹配正处级的级别数。这样，基层公务员的晋升空间能更大。”
“中国几千年来的‘官本位’思想，使公务员往往以自己能否升上更大的官职作为价值取向，扭曲了公务员作为公权力行使者的职业特征。”李和中说，实行职务与职级并行制度，就意味着公务员即使得不到职务上的提升，也能通过职级的晋升提高自己的待遇，从而拓宽公务员的激励机制。
尽管试点中出现了一些争议，但胡颖廉认为，不能因此否定改革本身。
“任何改革都是利益的重新分配和调整，一定会触及一部分人的利益，一定有利有弊，这个是必然的。”他甚至认为，现行的改革，还可以再大胆些。
不过，这项改革依旧让刘霞感到很开心。“终于不用跟同事奔着同一个领导职务去了！”这让刘霞松了口气，以后，即使职务上没有上升，职级上还是可以有变化。“某种意义上，也是有另外的奔头了吧！”刘霞说。
2014年12月13日，北京市各级机关2015年考试录用公务员公共科目笔试结束，考生正陆续走出考场。工作重、压力大、工资低，成为近年来基层公务员最多的抱怨，这也影响了很多人对报考公务员的热情。
“5加2”、“白加黑”、“夜总会”，还要犯上“副科病”？当基层公务员抱怨自己工作繁重、压力极大时，公务员职务与职级并行制度改革将在全国范围普及。这意味着，未来，公务员即使走不通“升官”这条路，也可以通过职级的晋升提高自己的待遇。
王刚涨工资了，418元，不多，但还是让这名在甘肃陇南市礼县干了多年的公务员兴奋了好一阵。
过去的18年，王刚一直是正科级，没想到，在退休之前，他等来了体制的福利。
2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议上，审议了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》（以下简称《意见》）。会议指出，在职务之外开辟职级晋升通道，有利于调动广大基层公务员的积极性。会议同时还要求，在全国县以下机关实施这项改革，要总结试点工作经验，坚持好的做法，改进存在的不足，认真抓好组织实施。
对于这项改革，另一个更形象的说法是，公务员不升职也可以加薪，工资可能比局长还高。王刚所在的甘肃礼县，正是试点之一。早在《意见》被审议前，他就已经成了第一批吃螃蟹的人。
“5加2”、“白加黑”、“夜总会”，还要犯上“副科病”
工资条是从2014年元月开始变化的。
原本，王刚已经作好了心理准备，从正科岗位上退休。虽然离副处仅半步之遥，但那是道不可逾越的“天花板”。
“现实中，大部分基层公务员是在办事员和科员两个级别走完全部仕途的，约九成公务员是科级以下干部。”国家行政学院副教授胡颖廉在接受中国青年报记者采访时说道。
此前，他曾撰写《大数据解读基层公务员生存状况》一文，文中提及，“无数基层公务员在权力‘金字塔’的底层消耗着青春和激情，有的人工作几十年还是副科长，自嘲患上了‘副科病’。”
“过去，科员有可能一辈子是科员，正科一辈子是正科。” 王刚说，礼县试点职务与职级并行制度之后，让很多人有了盼头。“对基层公务员而言，这或多或少是一种激励。”
王刚拿自己举例，调整后，他的行政级别从18级上调至17级，上调了一级，工资涨了418元。加上他正科的基础工资4200元，工资涨至4600多元。
在东部某镇政府工作的刘霞，很早就听说过公务员职务与职级并行制度，也知道一些地方正在试行。但刘霞不知道，这项改革什么时候能惠及到她所在的地区，也不知道，改到她身上，又会是个什么样。
说起自己的工作，刘霞只用了一个字来形容：累。
2009年，刘霞大学毕业，考取选调生，去了镇政府办公室。起初，自己饱含热情，但随着工作内容进入周而复始地接打电话、收发文件、接待来访后，这份热情逐渐被消磨。
“上面千条线，下面一根针。”刘霞说，且不提这些工作有多大技术含量，干了大半年，她也还是说不清自己到底是负责哪些工作的。“我们是直接跟老百姓接触的，上面还要对接各个部门，什么都得管。”刘霞说，她只知道，自己的手机要保持24小时开机，好确保一个电话就能找得到她。
“他们经常用‘5加2’、‘白加黑’、‘夜总会’这些词来调侃自身的工作强度。”胡颖廉介绍说，所谓“5加2”，就是指周末加班不休息，“白加黑”指的是白天夜里连轴工作，“夜总会”则是指经常安排在晚上开会。胡颖廉曾在公务员中做过一项调查，收到最多的抱怨就是“工作繁重、压力极大”。
但与之相对应的，是基层公务员重要的地位。“他们扎根基层，是最接近群众的公权力行使者，深刻影响着中国基层治理的现状和未来。”胡颖廉说。
尽管工作年限并不长，刘霞也早早为自己的将来忧心起来。
“做得久了，提拔升迁几乎快成为衡量自身价值的唯一标准。” 刘霞说，身边有不少同事都是这个想法，如果多年还混不上去，在朋友面前就会觉得很丢脸。“现在，好多同学都混得比我好，我都不敢去参加同学聚会了。”刘霞沮丧地说。
也因此，为了往上走，刘霞也是铆足了劲。读在职研究生，考副科级干部，参加中央机关遴选……只要有机会，她都想去试一试。
“级别升不上去，工资也就动不了。”刘霞说，好在自己是女孩。她的很多男同事，提起结婚买房都犯愁。
据胡颖廉介绍，现行的职务和职级制度中，各种待遇都是与行政职务级别挂钩的，这导致了浓厚的“官本位”意识。公务员全方位发展空间有限，所有人都要走竞争行政职务这条唯一的通道。
“不成为处级干部，公务员就无法拿到相应的待遇。但实际上，处级以上干部在公务员群体中是极少数的。很多基层公务员即使工作几十年一直到退休，待遇也没有显着提高。这与社会其他职业的晋升模式形成了强烈的反差。”胡颖廉说。
也因此，刘霞曾不止一次想过，如果再这样继续下去，自己可能真的要离开体制内了。
改变来了，打开另一条晋升之路
就在刘霞忧心忡忡的时候，王刚已体会到了一些变化。
作为职务与职级并行制度的先行试点之一，甘肃礼县异常低调。中国青年报记者致电礼县有关部门时被告知，“目前该项工作正在试点阶段，文件明确要求不报道，不宣传。”
但据王刚估计，整个礼县和他一样享受副处级待遇的正科级干部不超过100人，集中在县直部门。而这一次职务与职级并行改革的受益者范围，不超过300人。
周萍也幸运地成为这少部分率先的受益者。“确实没有想到，这是一件很高兴的事。”
尽管隔着电话，记者仍能感受到从电话那头传递过来的喜悦。
周萍1991年参加工作，至今已经工作了24年，但仍然是普通科员。这一次试点，按照政策，她享受上了副科级待遇。2014年12月，她的工资条一次性多了4000多元，而她的基础工资只有3100元。平均下来，她每月增加了340多元。
不过，不管是王刚还是周萍，并不清楚工资上涨部分属于职务工资还是级别工资。
一位西部某县长期担任会计职务的公务员向记者介绍：县级以下公务员工资构成分两大块，一部分是基础工资，由职务工资和级别工资两部分构成；另一部分是津贴。
这位知情人士举例说，正科级公务员的职务工资为510元，副处级公务员则为640元；级别工资主要考虑工作年限，一般情况下，两年涨一档，5年涨一级。此外，工作津贴则视各县财政状况而定。
相较于全礼县一万多名“吃财政饭”的大盘子来说，此次礼县试点的受益者300人还尚数一小部分。但这次工资上调的消息，还是在礼县不胫而走。在百度贴吧“礼县吧”等地，有关这次试点的情况也是被热议的话题。
2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《意见》，并指出要在全国县以下机关实施这项改革，要总结试点工作经验，坚持好的做法，改进存在的不足，认真抓好组织实施。
这意味着，公务员职务与职级并行制度将迈出试点，开始向全国范围普及。
在胡颖廉看来，这样的改革势在必行，能帮助公务员们在“升官”这条狭窄的路径之外，开拓出另一条晋升之路。
胡颖廉拿现在的基层公务员晋升时间和过去做了比较。“过去一个普通的办事员，从基层升到科级干部，可能耗一辈子都升不上去。现在，如果从一个普通办事员升成科长，根据职级的话，十几年就可以了。” 胡颖廉说，这是很大的进步。
在相应考核体系的保障下，对不同职位的公务员设立不同级别，使其获得除行政职务提升以外更多元的发展空间。胡颖廉认为，这可以改变过去公务员晋升“千军万马走独木桥”的景象。“实现多轨道并行，是更加科学合理的发展途径。”胡颖廉说。
“终于不用跟同事奔着同一个领导职务去了！”
但是，试点中也引发一些争议。
据《南方周末》报道，在另一试点江西九江县，按照规定，一般科员要升到正科级待遇，需要工作27年。不少公务员认为，晋升时间太长，加上工资涨幅又只有100多元，让他们对这项制度的期待打了折扣。
“晋升时间不可能再缩短了，但可以把工资提上去，或用其他激励方式激励他工作，给他更多的出口。”胡颖廉解释说，县里面是处级单位，没有多少科级职务，受机构规格和职数限制，基层公务员晋升空间狭小，那么多基层公务员，不可能四五年就升到科级。
“当不了多大官，但是工资不会低。这对于勤恳做事的‘老实人’无疑是有利的。”胡颖廉说，完善职务和职级并行制度，更有利于淡化“官本位”思想，鼓励更多人坚守一岗、专攻一行，在职业稳定性中提升履职专业性。
“从长远看，改革将对整个公务员系统的升级改造和效能提升产生深远影响。”胡颖廉说。
然而，公务员涨工资，一直是一个敏感的话题。
就在几天前，有媒体报道，国务院1月12日下发了最新的公务员加薪文件，引发舆论关注。报道称，调整方案显示，最高级别正国级官员最高基本工资，由7020元增至11385元，涨幅62%；最低级别的办事员基本工资，则由630元增至1320元，涨幅110%。报道还称，方案指出，今后，公务员工资原则上每年或每两年调整一次。
但紧接着，《新京报》20日的报道即表示，公务员工资涨六成系误读。人力资源和社会保障部副部长胡晓义还称，“不能以网上传的文件为准”。不过，胡晓义也明确表示，公务员工资调整方案已经出台。
“公务员凭什么加工资？”新一轮消息，又引起一部分舆论的反弹。网民“lyno111l”就认为，公务员有高温费和岗位津贴，工作环境有空调，不应再涨。此外，2014年1月，本报中青舆情监测室的调查结果也显示，67% 的网友不赞成公务员加薪。
“关键是公务员的津贴没有公开透明。” 武汉大学公共管理学院教授李和中认为，这是老百姓觉得公务员工资“有猫儿腻”的重要原因。
李和中介绍说，津贴金额是各地各部门依据各自经济发展水平、工作特性确定的。不同地区、甚至同一地区的不同部门，彼此间都会有很大区别。
“津贴没有公开，公务员工资和明面上就有差距。实际上，有些发达城市，生活成本也高，一个月多给公务员一些津贴，公开出来，我想老百姓也不会有太大的意见。”李和中补充到。
胡颖廉还提出，应当对公务员津贴进行规范，解决地区差别不合理的问题。
胡颖廉曾做过调查，现实中，省与省之间最高和最低的津补贴，相差可达3～4倍。而同一省内的不同地区，也存在很大差距。
“这不仅挫伤了积极性，也直接影响行政效率。” 因此，胡颖廉认为，有必要根据各地区、各部门资源、财政状况的不同，统一津贴、补贴的发放标准。
“公务员制度改革不能仅仅局限在职级与职务相分离，应该和其他改革联系到一起，比如工资改革、绩效考核等，”胡颖廉说，“不能‘头痛医头脚痛医脚’，需要全面改革。”
李和中也提出，可以尝试给个别工作特别繁重的公务员岗位提高薪资，并纳入正常工资体系。“有些基层一线、刚入职的公务员工作繁重、工作压力极大，薪资可以适当向这类公务员倾斜。”
李和中还建议，可以尝试扩大县以下公务员的级别提升幅度。“比如，正科级的级别数可以达到原本匹配正处级的级别数。这样，基层公务员的晋升空间能更大。”
“中国几千年来的‘官本位’思想，使公务员往往以自己能否升上更大的官职作为价值取向，扭曲了公务员作为公权力行使者的职业特征。”李和中说，实行职务与职级并行制度，就意味着公务员即使得不到职务上的提升，也能通过职级的晋升提高自己的待遇，从而拓宽公务员的激励机制。
尽管试点中出现了一些争议，但胡颖廉认为，不能因此否定改革本身。
“任何改革都是利益的重新分配和调整，一定会触及一部分人的利益，一定有利有弊，这个是必然的。”他甚至认为，现行的改革，还可以再大胆些。
不过，这项改革依旧让刘霞感到很开心。“终于不用跟同事奔着同一个领导职务去了！”这让刘霞松了口气，以后，即使职务上没有上升，职级上还是可以有变化。“某种意义上，也是有另外的奔头了吧！”刘霞说。
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